Los retos de la sostenibilidad del Estado social (VICENÇ NAVARRO)

Este artículo es un capítulo en el libro “Los retos de las políticas públicas en una democracia avanzada” publicado por Ararteko en octubre de 2011

Qué es el estado del bienestar y cómo se mide

Permítanme que comience el artículo con la definición de que es el estado del bienestar. Incluyo como tal aquellas intervenciones del Estado (sean del nivel central, autonómico o local) que tienen mayor impacto en configurar el bienestar y calidad de vida de la ciudadanía.

Tales intervenciones pueden dividirse en cinco tipos. Una son las transferencias sociales como, por ejemplo, las pensiones y las ayudas a las familias. Otra son los servicios públicos como son, por ejemplo, la sanidad, la educación, los servicios de ayuda a las familias, los servicios sociales y la vivienda social, entre otros. Otra son las intervenciones normativas y sancionadoras para proteger al trabajador, al consumidor y al residente (a través de protección del ambiente). Otra incluye la creación de buen empleo, proveyendo las bases para que el sector privado lo cree y en muchos países se considera también una responsabilidad del estado la de crear buen empleo en momentos de recesión como ahora. Y otra es la reducción de las desigualdades sociales.

La pregunta que nos tenemos que hacer es como se mide el grado de desarrollo de un estado del Bienestar. Tres son los indiciadores más importantes. Uno es el gasto público social como porcentaje del Producto Interior Bruto. Otro es el gasto público social por habitante (en unidades de poder de compra, es decir, euros estandarizados, para homologar su capacidad adquisitiva en países de distinto nivel de vida). Y un tercero es el porcentaje de población adulta que trabaja en los servicios del Estado del Bienestar.

La situación de España

Veamos como está entonces España. Comenzando por el último indicador. El porcentaje de población adulta (15-64 años) que trabaja en los servicios del Estado del Bienestar para el año 2007 (último año que Eurostat ha publicado tales datos) en España fue de un 10,26%, en la UE-15 de un 15,01% y en Suecia de un 23,75%. España es el país de la UE-15 que tiene un porcentaje menor de la población adulta trabajando en los servicios sociales del Estado del Bienestar.

Si analizamos el gasto público en protección social (gastos en transferencias públicas y en servicios públicos del estado del bienestar) como porcentaje del PIB vemos que en el año 2007, España fue un 21%, UE-15 un 27% y Suecia un 30%. España es el país de la UE-15 que tiene un gasto público en protección social como porcentaje del PIB más bajo (después de Irlanda, 16.5%).

Si analizamos el gasto público por habitante en protección social (medido en unidades de poder de compra o euros estandarizados) vemos que en el año 2007, España fueron 5.526, UE-15 7.464 y Suecia 9.028. España tiene el gasto público por habitante en protección social más bajo de la UE-15 (después de Portugal).

La conclusión de todos estos datos es que España se gasta muy poco en su estado del Bienestar, pero lo que incluso es más grave es que se gasta en su Estado del Bienestar menos de lo que le corresponde por su nivel de riqueza económica. España tiene un PIB por habitante en el año 2007 que es el 93% del PIB por habitante promedio de la UE-15. Sin embargo, su gasto público social por habitante (2007) es sólo un 74% del promedio del UE-15. Si fuera un 93%,  en lugar de un 74%, habría alrededor de 70.000 millones de euros más en su gasto público social. Este es su déficit social.

Veamos por cierto que incluso Euskadi –país en el que estoy dando esta conferencia- se gasta menos en su Estado del Bienestar que lo que le corresponde por su nivel de riqueza. Así, mientras el PIB per cápita de Euskadi es el 122% del promedio del PIB per cápita de la Unión Europea de los Quince el gasto público social por cápita es sólo el 73%, lo cual quiere decir que deberían gastarse 3.678 euros estandarizados por persona más de lo que se gasta en su estado del bienestar.

Veamos ahora los distintos componentes del Estado del Bienestar.

Sanidad

El gasto público sanitario en España como porcentaje del PIB era en el año 2007 de un 5,7% mientras que la UE-15 era un 7,8%. Era el gasto público sanitario más bajo de la UE-15. Pero la situación es incluso peor puesto que el 22,45% del gasto público sanitario en España es en el capítulo Farmacia. Sustrayendo este capítulo, resulta que el gasto público sanitario no farmacéutico en España es solo 4,5% del PIB que es, con mucho, el más bajo de la UE-15.

Si analizamos el gasto público sanitario por habitante para el 2007 vemos que en España es 1.572 euros estandarizados, más bajo que el promedio de la UE-15 que es de 2.031 euros estandarizados. Es en realidad el más bajo de la UE-15 después de Grecia y Portugal.

Esta situación, por cierto, se repite en el País Vasco donde a pesar de que el PIB per cápita es un 122% del promedio de la UE-15, el gasto público sanitario de Euskadi es solo el 70% del promedio de la UE-15. El País Vasco debería gastarse 1046 euros estandarizados más por habitante de lo que se gasta en su sanidad pública.

Educación

El gasto publico en educación España fue en 2007 un 4.4% del PIB, el de la UE-15 es el 5,1% del PIB y el de Suecia es 6,8%. Si en lugar de este indicador escogemos el gasto público educativo por alumno, vemos que España se gasta 4.806 euros estandarizados en la escuela primaria y 6.316 euros estandarizados por alumno en la secundaria, cifras que son más bajas que las del promedio de la UE-15 que son 6.254 y 7.272 respectivamente.

De nuevo, podemos ver que el País Vasco también se gasta menos en educación de lo que le corresponde por su nivel de riqueza. Mientras que el PIB per capita es el 122% del PIB de la UE-15 el gasto en educación pública per capita es solo el 75% de la UE-15.

Las consecuencias de este bajo gasto público en España son considerables. Una de ellas es que España tiene 559 horas lectivas al año en la escuela secundaria que es una cifra menor que en la UE-15 que son 678 horas lectivas. Sumando el déficit horario durante todo el periodo de estudio de la secundaria, resulta que el estudiante que termina la secundaria en España va a la escuela un año menos que el promedio de la UE-15 (dos años menos que Alemania, Bélgica, Escocia y Holanda). De ahí que, según el informe PISA, los conocimientos en matemáticas, lengua y comprensión de lectura de un joven de 14 años en España es el de un joven europeo de 13 años.

Una segunda consecuencia de este bajo gasto es la polarización educativa en España. El 30% de la población, de renta superior, utiliza la escuela privada (la mayoría concertada con la Iglesia Católica) y el 70% restante de la población utiliza la escuela pública. Se crea así una polarización educativa que crea dos tipos de ciudadanos. Ciudadanos de primera (escuela privada) y ciudadanos de segunda (escuela pública). Por cierto, el fracaso escolar en España, 34%, es de los más elevados de la UE-15 (en comparación con Suecia que es solo el 7%).

Servicios de ayuda a las familias

Pero donde el Estado del Bienestar está menos desarrollado es en aquellos componentes que afectan a las familias, concretamente a las escuelas de infancia públicas y a los servicios domiciliarios a personas con dependencia (y ello responde al escaso poder que tiene la mujer en España). En España solo el 10% de niños de 0 a 2 años va a escuelas de infancia públicas, comparado con el 28% de la UE-15 y 58% en Suecia. Una situación igualmente deficitaria se da en los servicios domiciliarios donde solo el 2% de las personas en dependencia recibían en el año 2004 los servicios domiciliarios comparado con el 18% de la UE-15 y el 23% en Suecia. Esta situación ha ido mejorando notablemente en España como consecuencia de la aprobación de la ley de dependencia y de su desarrollo.

Por qué el subdersarollo de la España Social

Una causa muy importante es nuestra propia historia. La dictadura franquista (1939-1978) se caracterizó por ser una dictadura muy represiva con escasa sensibilidad social. Cuando el dictador murió, el gasto en protección social representaba sólo el 14% del PIB. El promedio de los países que constituyeron luego la UE-15 era ya de un 22% del PIB. Este déficit fue corrigiéndose durante la democracia pasando de ser un 14% en 1975 a un 23,7% en 1993. El promedio de la UE-15 pasó del 22 al 27,5% durante el mismo periodo de tiempo.

Pero el déficit de gasto público en protección social de España con el promedio de la UE-15 ha vuelto a aumentar desde 1993. El gasto público social de España, pasó de ser el 23,7% en 1993 año 20,9% en 2006 (el más bajo de la UE-15 después de Irlanda y Luxemburgo) mientras que en el promedio de la UE-15 se mantuvo el mismo porcentaje, 27,5%.

Cuando analizamos el gasto público social por habitante vemos que el crecimiento en España ha sido mucho más lento que en el promedio de la UE-15. Así, mientras que en España pasó de ser 3.039 euros estandarizados en 1993 a 5.162 en 2006, en el promedio de la UE-15 pasó de 4.677 a 7.277. En realidad el déficit del gasto público social de España en relación con la UE-15 pasó de ser 1.638 euros per cápita en 1993 a 2.115 en el año 2006, un crecimiento del déficit de 59%, sin precedentes en la UE-15. Ello se debió a que los sucesivos gobiernos españoles a partir de 1993 intentaron reducir el déficit del estado a fin de alcanzar los criterios de Maastrich, a base de reducir el gasto público social per cápita, reduciendo su tasa de crecimiento con una intensidad mucho mayor que no en la UE-15. Este gasto aumentó a partir del 2004 como consecuencia de la elección de un gobierno, más sensible al gasto social, que los anteriores. Esta situación cambió sin embargo a partir del 2007 cuando la crisis se inició, que ha afectado el gasto público social de una forma muy marcada, como consecuencia de la disminución de los ingresos al estado resultado de la recesión, así como los intentos de reducción del déficit público. Como consecuencia, treinta y dos años con democracia y la España social continúa a la cola de la UE-15.

There is an alternative! How Spain could pursue expansionary policies (VICENÇ NAVARRO)

Artículo publicado por Vicenç Navarro en la revista Social Europe Journal, 10 de febrero de 2012

Este artículo critica la postura muy generalizada en círculos económicos, financieros y políticos españoles que niegan la posibilidad de que España pudiera seguir políticas expansivas. El artículo está publicado en Social Europe Journal, uno de los centros digitales de reflexión sobre temas económicos y políticos más importantes de Europa.

A widely held belief in political circles of the left is that a country, like Spain, cannot follow expansionist policies on its own. It is said over and over again that unless the entire EU or, at least, the Eurozone expands, one country cannot do it alone. This was indeed the position of the Zapatero government during these three years of crisis. The only thing the government could do, according to Zapatero, was reduce the public deficit by cutting public expenditures, including public social expenditures, hoping these cuts would reassure the financial markets, convincing them the Spanish government was fully committed to fiscal responsibility, defining responsibility as “austerity”.  His government continued cutting and cutting, leading the country into a recession.

His major claim when he left office a few weeks ago was that he had avoided direct intervention by the troika (European Central Bank, European Commission and the IMF) as Portugal had been forced to accept. Zapatero was defeated primarily because of the largest ever decline of the electoral base of the socialist party. In a very short period of time – four years – the socialist party has lost, besides the country’s central governance, the majority of regional governments and the major cities of the country, which explains why the conservative party (PP) won big in the parliamentary elections even though its electoral support barely increased.

It was not a victory of the PP, but rather a spectacular defeat of the socialist party. The economic policies of the PP government continue to focus on austerity policies. As a consequence, the recession continues on its way to the Great Depression (48% of the young are unemployed) and Rajoy, the new President of the PP government, has indicated he will apply the same measures Portugal was forced to follow when the intervention in that county took place. It seems, after all, that the Zapatero austerity policies did not prevent Spain from being intervened. It is logical, therefore, that people ask “why all these cuts?” a question more and more people are asking.

There are no alternatives?

The data show there are alternatives, unfortunately not considered by the socialist party, even now after its recent Congress, where the absence of self-criticism was the major disappointing theme of the Congress. It is obvious that the party should face a stronger self-criticism than has occurred so far. It seems the only alternatives being considered are to make the cuts less rapidly and less intensely than the PP government is implementing. But nowhere is a 180 degree change calling for expansionist policies being considered, which leads to the starting point of my article.

The argument made by the leadership of the party is that unless there is some new Franklin Roosevelt on the European scene calling for a New Deal, Spain cannot do it alone. There is no question that a new Franklin Roosevelt would help a lot, but that does not mean that Spain could not follow expansionist policies if its government wished to do so. And the data is there to prove it. This data shows there are alternatives.

Zapatero cut pensions in an attempt to save 1,200 million euros. Zapatero, however, could have realized even more revenues for the state (2,100 million euros) if he had reinstated the wealth taxes he eliminated in his first mandate (2004-2008) or by reversing all cuts in the inheritance tax he implemented during the same period thereby getting an additional 2,552 million euros. Or he could have reversed the tax cuts he granted to individuals making more than 120,000 euros per year, recovering 2,500 million euros. The data is there for all to see. And indeed the population saw it. The popular classes (the working and middle classes), who used to vote for the socialists, asked why pensions had to be reduced while maintaining tax cuts for the well-to-do. This is why they abandoned the socialist party in the recent election.

But the list of alternatives is much longer. Zapatero tried to save 6,000 million euros by reducing expenditures on the National Health Services (which already has the lowest public health expenditures per capita in the EU 15). He did it indirectly by pressuring the regional governments, which actually run the regional branches of the National Health Service, to reduce their expenditures. Meanwhile, Zapatero did not reverse the tax cuts he had granted to the large corporations which have more than 150 million euros a year in sales (which represents less than 0.1% of all business in Spain). If he had done it, the Spanish state would have had 5,300 million euros more.

Zapatero also tried to cut education and social services. These cuts plus the cuts in health should have led to savings of 25,000 million euros but he could have obtained even larger amounts (44,000 million euros) by correcting the fiscal fraud of large fortunes, large corporations and the banks that, according to the Internal Revenue Service of the Spanish state, represents 70% of all the tax fraud.

Zapatero also tried to save 600 million euros by cutting the highly popular home care services, a federal program administered with the regional governments which he had introduced in his first mandate. Instead of cutting them, however, he could have obtained even larger revenues (800 million euros) by eliminating the public subsidies to the Catholic Church for religious teaching in public schools (which incidentally is unconstitutional in Spain). He could also have cut some of the new military equipment (Tiger helicopters and other machinery) from the defense budget. My colleagues, Juan Torres, Professor of Economics in Seville, Alberto Garzon, another economist, and myself have written a book that sold like hot cakes in Spanish bookstores called There Are Alternatives, a book the banking industry tried to suppress by pressuring the major publisher of Spain, Aguilar, to withdraw publication of the book (it was finally published by a smaller publisher).

What is outrageous in all these policies is that all the polls show that had the Spanish population been given a voice on whether they prefer the cuts in public and social expenditures or the reversal of the tax cuts that we show in our book, the overwhelming majority of Spanish people would have preferred the second option rather than the first one. And in spite of that, the policies carried out by the socialist government relied on the first, rather than the second alternative. It is therefore no surprise that the Zapatero government had the lowest share of the vote ever. People are not only angry (Spain currently has the largest number of days lost due to strikes in Europe after Greece) but profoundly disappointed with the socialist party because they do not accept the message that there are no alternatives. But there are.

The roots of the problem were already stated by the philosophy that Zapatero and his colleagues articulated soon after his election as President of the country in 2004. He indicated that cutting taxes was a left-wing policy and his economic advisor, Jordi Sevilla, had written a book on theNew Socialism in which he discouraged raising taxes and expanding public expenditures. Zapaterismo was the Spanish version of the “Third Way”. Unfortunately, it was not the only one in Europe. It has become the dominant form of social democracy in Europe which is why social democracy is in deep trouble. Unfortunately, I do not see the profound change that is needed in their mentality.

Are expansionist policies possible?

If Spain had adopted the same fiscal policies as Sweden and had invested in order to correct the enormous deficits in the social infrastructure of the country over the past 10 years, facilitating, among other things, the integration of women into the labor force, the Spanish state would be receiving 200,000 million euros more than it is today. With these 200,000 million euros, the Spanish state could have created 5 million jobs, which is the same number of people who are unemployed in Spain. The creation of those jobs would have eliminated unemployment and stimulated the economy.

If the underdeveloped welfare state of Spain had 1 adult person for every 4 working in the services of the welfare state, as in Sweden, rather than 1 out of every 10, Spain would create enough jobs to eliminate unemployment. The necessary revenues could be obtained by taxing all those groups that benefit most from the policies of tax cuts followed during the pre-crisis period. Those tax increases would not dampen consumption if the revenues obtained were invested in job creation, particularly low and medium salary jobs. This could be done if the political will was there. The problem is that the socialists did not dare to enact such fiscal reforms, among others, that would have antagonized very powerful forces in Spain. That is, as it always is, the true issue.